Loi référendaire validée en RDC : ce que la décision de la Cour change, et les scénarios qui s’ouvrent

En déclarant la loi référendaire conforme à la Constitution « sous réserves » de treize articles, la Cour constitutionnelle n’a pas donné un simple feu vert. Elle a validé un texte tout en l’encadrant, et déplacé la bataille sur deux terrains, celui de l’application de la loi et, surtout, celui d’une décision désormais politique, entre les mains de Félix Tshisekedi. Comprendre ce que signifie cet arrêt suppose d’en mesurer la portée juridique, puis les usages possibles.

Une conformité sous réserve n’est ni une validation pleine ni une censure. Dans la pratique du contentieux constitutionnel, cette formule constitue une troisième voie, la Cour jugeant la loi conforme à condition qu’elle soit interprétée et appliquée dans le sens qu’elle précise. Les réserves ne sont pas des commentaires, elles s’imposent, aux autorités comme au juge, lors de la mise en œuvre du texte. Concrètement, la loi survit et devient promulgable, contrairement à ce qu’aurait entraîné une déclaration de non-conformité, mais son usage futur est bridé par les limites que la Cour a tracées. Le contentieux ne s’éteint donc pas, il se déplace vers le respect, ou non, de ces réserves.

Reste à savoir ce qu’elles contiennent. À ce stade, le détail des treize réserves n’a pas été rendu public, et il ne le sera qu’avec la publication de l’arrêt au Journal officiel, annexé à la loi. Or, parmi les articles visés figure l’article 4, le plus contesté du texte, celui qui permet un référendum « sur toute matière d’importance fondamentale pour la vie de la nation », au-delà des cas que la Constitution énumère. Que la Cour l’ait rangé parmi les dispositions sous réserve laisse penser, sans qu’on puisse encore l’affirmer, qu’elle a voulu en réencadrer l’objet. La lecture de l’arrêt sera décisive pour trancher cette question.

Dans l’immédiat, la conséquence la plus tangible est que la balle passe dans le camp du chef de l’État. Ayant lui-même saisi la Cour au titre de l’article 160, il récupère un texte jugé conforme et peut désormais le promulguer, ce qui le ferait entrer en vigueur, ou temporiser. Une fois promulguée, la loi offrirait un cadre général pour organiser tout référendum, y compris sur la révision de la Constitution, avec une convocation par le président et une organisation confiée à la commission électorale. Mais le calendrier reste incertain. La CENI a évoqué un référendum en 2027, sa feuille de route accuse du retard, et l’Union sacrée elle-même a laissé entendre qu’un tel scrutin viendrait après la reconquête des territoires occupés à l’Est. L’article 219 de la Constitution interdit d’ailleurs toute révision en période de guerre.

C’est là que se noue le vrai débat, autour de l’article 220, qui verrouille certaines matières. Ce texte rend intangibles la forme républicaine de l’État, le principe du suffrage universel, l’indépendance de la justice, le pluralisme, ainsi que le nombre et la durée des mandats présidentiels. Deux lectures s’affrontent. Pour les partisans de la loi, la rigidité du texte ne signifie pas son éternité. Son auteur, le député Paul-Gaspard Ngondankoy, soutient que le peuple souverain peut « revenir sur les options fondamentales qu’il a sanctuarisées au sein de l’article 220, ou de les enrichir », et l’ancien ministre Richard Muyej défend depuis longtemps l’idée que seul le peuple, par référendum, peut modifier ce que le Parlement ne peut toucher. Pour les juristes de l’opposition, cette lecture ouvre la porte à un contournement. Le professeur Laurent Onyemba avance que « la Constitution du 18 février 2006 est une Constitution définitive, elle n’organise pas la possibilité d’un changement pur et simple de Constitution sur son propre fondement ». Le politologue Bob Kabamba, coauteur du texte de 2006, va plus loin, estimant que si le président « veut changer, pas réviser, la Constitution, il modifie l’ordre constitutionnel et perd la légitimité que lui confère ce texte, tout ceci n’est rien d’autre qu’un coup d’État constitutionnel ». L’enjeu des réserves de la Cour se comprend à cette lumière, selon qu’elles restreignent ou non l’objet d’un futur référendum.

Plusieurs scénarios s’ouvrent donc. Le premier verrait une promulgation rapide suivie de l’enclenchement du processus référendaire, mais il se heurte aux réserves à respecter, au retard de la CENI, au coût logistique et à l’obstacle de la guerre à l’Est. Le deuxième, plus prudent, verrait le pouvoir temporiser et utiliser le texte comme levier dans le dialogue national en cours, en le gardant en réserve. Un troisième scénario est celui de la contestation, la Coalition Article 64 et une partie de la société civile ayant déjà fait du rejet de la loi un axe de mobilisation, avec, en mémoire, la répression du sit-in du 12 juin. Un quatrième verrait la bataille se rejouer devant le juge, sur l’application des réserves, au moment de convoquer une consultation.

Ces perspectives se déploient dans un climat lourd. L’opposition juge la Cour proche de la présidence, et rappelle que la haute juridiction avait, mi-juillet, décliné sa compétence sur une série de recours en précisant ne pas s’être prononcée sur le fond, ce qui avait nourri le reproche d’un examen esquivé. La Conférence épiscopale a, de son côté, fermé la porte à toute révision, estimant qu’il n’y a « ni la nécessité, ni l’urgence, ni l’opportunité » d’y procéder, quand l’Union européenne exhortait fin juillet les acteurs politiques à privilégier le dialogue. Le tout sur fond de guerre à l’Est et de dialogue national aux contours incertains.

Au bout du compte, l’arrêt du 28 juillet ne referme pas le débat, il le déplace. La question n’est plus seulement de savoir si la loi est constitutionnelle, mais quel usage en sera fait, et jusqu’où. La réponse dépendra du contenu des treize réserves, que les juristes vont éplucher, du calendrier que retiendra Félix Tshisekedi, et d’un rapport de force politique qui, plus que le droit, décidera de la suite.