1+4, 67 ministres, un CNSA fantôme : ce que les dialogues congolais ont vraiment produit

Dans son message à la Nation du 27 août, Félix Tshisekedi énumère les fragilités qui ont fait échouer les sorties de crise congolaises. La première est formulée ainsi : « La première fragilité est que nous avons trop souvent répondu aux crises par le partage du pouvoir plutôt que par la consolidation de l’État. »

Les textes des dialogues congolais permettent de vérifier cette phrase. Ils lui donnent largement raison sur le mécanisme, et la prennent en défaut sur un point : le plus grand partage du pouvoir de l’histoire du pays a aussi produit la Constitution encore en vigueur aujourd’hui.

À Sun City, le partage n’est pas une pratique, c’est un principe juridique

L’Accord global et inclusif conclu à Pretoria le 17 décembre 2002 ne répartit pas des postes en coulisse. Il érige la répartition en règle de droit. Son point III.6 dispose que « la répartition des responsabilités au sein des Institutions de la transition et à différents niveaux de l’État se fait sur la base du principe de l’inclusivité et du partage équitable entre les Composantes et Entités ».

Le détail est écrit et chiffré. Le texte crée quatre postes de vice-présidents, un par composante, chacun avec sa commission gouvernementale attitrée : « Commission politique (Composante Rcd) ; Commission économique et financière (Composante Mlc) ; Commission pour la reconstruction et le développement (Composante Gouvernement) ; Commission sociale et culturelle (Composante Opposition politique). » C’est la formule dite du 1+4. L’annexe I attribue « 7 Ministères et 4 postes de Vice-Ministres à chacune des composantes suivantes : Gouvernement, RCD, MLC et Opposition Politique », puis deux ministères et trois postes de vice-ministres aux Forces vives, deux ministères et deux vice-ministères à chacune des entités RCD-ML, RCD-N et Maï-Maï. Le Parlement de transition compte 500 députés et 120 sénateurs.

Sur ce point, l’affirmation présidentielle est vérifiable ligne à ligne.

Le produit de la Conférence nationale souveraine n’a jamais été promulgué

Le premier grand exercice de ce type a duré seize mois. Ouverte en août 1991 au Palais du peuple, la Conférence nationale souveraine achève ses travaux le 6 décembre 1992. Elle a réuni plus de délégués que prévu : la commission préparatoire avait fixé un plafond de 2 850 conférenciers, ils étaient 3 485 à l’ouverture. Mgr Laurent Monsengwo Pasinya y est élu à la présidence en décembre 1991 par 1 497 voix contre 767. Étienne Tshisekedi est élu Premier ministre par la Conférence le 15 août 1992, avec 72 % des suffrages exprimés.

Son produit central, l’Acte portant dispositions constitutionnelles relatives à la période de transition, adopté le 4 août 1992, n’est jamais entré dans le droit congolais. C’est le recueil officiel de la Présidence de la République, « Les Constitutions de la RDC de 1908 à 2011 », qui le certifie : « Ce texte n’a jamais été promulgué par le Président de République. » Et en note : « Pour n’avoir pas été promulgué par le Président de la République, ce texte n’a pas fait l’objet d’une publication au Journal Officiel. »

Deux textes concurrents l’ont remplacé : l’Acte constitutionnel harmonisé du 2 avril 1993, adopté par une assemblée favorable au président, puis l’Acte constitutionnel de la transition du 9 avril 1994.

En 2016, deux accords ont produit deux Premiers ministres et un gouvernement de 67 membres

Le dialogue de la Cité de l’Union africaine s’ouvre le 1er septembre 2016 sous la facilitation d’Edem Kodjo, nommé le 6 avril par la présidente de la Commission de l’Union africaine. Son accord du 18 octobre, douze chapitres et vingt-cinq articles, est signé par environ trois cents participants et prévoit un Premier ministre issu de l’opposition. Samy Badibanga est nommé le 17 novembre. Son gouvernement, publié le 19 décembre 2016, compte 67 membres, soit vingt postes supplémentaires par rapport au précédent.

L’accord suivant, conclu au Centre interdiocésain sous les bons offices de la CENCO le 31 décembre 2016, prévoit en son point III.3.3 un gouvernement « dirigé par le Premier Ministre présenté par l’Opposition politique non signataire de l’Accord du 18 octobre 2016/Rassemblement ». C’est Bruno Tshibala, que le Rassemblement n’a pas présenté, qui est nommé le 7 avril 2017. Son gouvernement compte 59 membres.

Le même accord prévoit en son point IV.2 des élections « au plus tard en décembre 2017 ». Elles se sont tenues le 30 décembre 2018, douze mois après l’échéance.

Le CNSA, une institution créée par un accord et qualifiée aujourd’hui de fantôme

L’accord du 31 décembre 2016 crée un Conseil national de suivi de l’accord et du processus électoral, fixé à 28 membres, avec huit missions dont l’évaluation du processus électoral tous les deux mois. Son point VI.2.2 précise : « Le CNSA sera présidé par le Président du Conseil des Sages du Rassemblement. » Joseph Olenghankoy en prend la présidence le 22 juillet 2017, et son bureau est installé sans que la loi organique prévue ait été adoptée.

L’institut congolais Ebuteli décrit ce qu’il en est advenu : sous-financement chronique, effacement à partir de 2019, proposition de dissolution déposée à l’Assemblée nationale en 2020 et jamais examinée, puis en 2023 la désignation par le chef de l’État d’un responsable distinct pour superviser les élections. L’institut le résume par une formule : « l’inaudible institution fantôme », réduite à « un rôle symbolique, sans mandat clair, ni impact réel ».

La médiation qui l’avait créé s’était achevée sans compromis. Le 27 mars 2017, Mgr Marcel Utembi, alors président de la CENCO, constatait que les résultats étaient « loin de satisfaire la population » et mettait en cause « le manque de bonne volonté politique et l’incapacité des acteurs politiques ».

Les concertations de 2013 : neuf recommandations retenues, un gouvernement de 47 membres

Créées par l’ordonnance n° 13/078 du 26 juin 2013, les concertations nationales se tiennent du 7 septembre au 5 octobre 2013 au Palais du peuple, avec plus de 800 participants et Denis Sassou Nguesso comme accompagnateur. L’UDPS, l’UNC et le MLC les boycottent. Radio Okapi retient neuf recommandations principales à la clôture, du recensement des citoyens avant les élections à la libération des prisonniers politiques.

Le 23 octobre 2013 devant le Congrès, Joseph Kabila annonce un gouvernement de cohésion nationale et un comité de suivi des recommandations, co-dirigé par les présidents des deux chambres. Le gouvernement Matata Ponyo II est nommé le 7 décembre 2014, avec 47 membres. Aucun bilan public consolidé de l’application des recommandations n’a été rendu.

Ce que la phrase omet : la Constitution de 2006 vient du même paquet

C’est le point sur lequel la formulation présidentielle, avec son « plutôt que », se heurte aux faits. Le processus de Sun City n’a pas produit que du partage. Il a produit la Constitution du 18 février 2006, toujours en vigueur en 2026, et dont la Présidence de la République écrit elle-même sur son portail qu’elle « découle de l’Accord Global et Inclusif signé à Pretoria le 17 décembre 2002 ». Le même accord crée cinq institutions d’appui à la démocratie, dont trois ont survécu sous une forme ou une autre : la Commission électorale indépendante devenue CENI, la Haute autorité des médias devenue CSAC, l’Observatoire national des droits de l’homme devenu CNDH. Il ouvre l’architecture qui permettra l’installation de la Cour constitutionnelle, le 4 avril 2015.

Le partage du pouvoir et la construction institutionnelle n’ont donc pas été deux réponses concurrentes : elles ont été livrées dans le même texte.

La survie est cependant très inégale. La Commission Vérité et Réconciliation, créée par le même accord puis par la loi n° 04/018 du 30 juillet 2004, a disparu avec la transition sans institution successeur. Le CNSA est décrit comme une coquille. Sur la durée, ce que le discours appelle consolidation de l’État reste l’exception.

Ce qu’il faut retenir

L’affirmation du 27 août est exacte sur le mécanisme et incomplète sur son résultat. Le partage du pouvoir est bien la réponse dominante des sorties de crise congolaises depuis 1990, et il est écrit noir sur blanc dans les textes : quatre vice-présidences réparties par composante en 2002, sept ministères et quatre vice-ministères par composante, des gouvernements portés à 67 puis 59 membres en 2016 et 2017. Mais l’exercice qui a le plus partagé le pouvoir est aussi celui qui a produit la Constitution en vigueur et la commission électorale actuelle. Le discours présidentiel annonce pour sa part un dialogue de trois mois débouchant sur un Pacte national. Ni la valeur juridique de ce Pacte, ni le mécanisme qui en assurera l’exécution ne sont précisés à ce stade, les deux ordonnances annoncées n’ayant pas été signées au 4 septembre.

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