De la Conférence nationale souveraine à aujourd’hui : la RDC, otage de ses dialogues

Le 7 août 1991, au Palais du peuple, des Congolais s’asseyaient pour refonder leur pays. Le 17 juillet 2026, un cardinal sortait d’une audience pour annoncer que le chef de l’État avait « levé l’option » d’un dialogue entre fils et filles du Congo. Trente-cinq ans séparent les deux dates. Entre elles, le pays s’est assis cinq fois. Cinq fois, il s’est relevé avec un organigramme. Et cinq fois, la question qui l’avait fait s’asseoir est restée sur la table.

La Conférence nationale souveraine n’avait pas été convoquée pour distribuer des postes. Son mandat, arraché à Mobutu après l’annonce du multipartisme en avril 1990, était de rédiger une nouvelle Constitution et de baliser le passage à une Troisième République. Présidée par l’archevêque Laurent Monsengwo, elle a produit un projet constitutionnel, celui de 1992, que l’UDPS invoque encore aujourd’hui. Elle a aussi élu Étienne Tshisekedi Premier ministre, en août 1992. C’est tout ce qu’elle a obtenu de concret. Le vieux léopard, lui, est resté au sommet : il a joué la montre, divisé l’opposition, gardé l’armée, et suspendu la conférence. Le 16 février 1992, les chrétiens de Kinshasa ont marché pour sa réouverture ; la marche a été réprimée dans le sang. La CNS a accouché de principes, de textes, d’espoirs, pas du transfert de pouvoir qu’elle visait. Mobutu ne partira qu’en 1997, et pas par un dialogue : par les armes.

Ce qui suit ressemble à une mécanique. Une crise, une salle, des délégués, un texte, et la question de départ qui repasse.

À Sun City, le partage du « gâteau national »

Sun City s’est ouvert le 25 février 2002 sur le motif le plus lourd de tous : arrêter une guerre qui ravageait l’Est. Sept semaines de discussions, closes le 12 avril, un accord global et inclusif signé à Pretoria le 17 décembre. Son produit tient dans une formule que BETO rapportait en 2016 : le partage du « gâteau national » entre belligérants, opposition et société civile a accouché d’un « monstre dénommé 1+4 », un président et quatre vice-présidents, une soixantaine de ministres et vice-ministres, un Parlement composé de tous les participants, quatre institutions d’appui à la démocratie, et des quotas de mandataires publics, de gouverneurs, d’ambassadeurs, d’officiers de l’armée, de la police et des services de renseignements. Chaque camp avait sa chaise. Azarias Ruberwa, du RCD, était chargé de la commission politique, défense et sécurité ; Arthur Z’ahidi Ngoma représentait l’opposition non armée. Étienne Tshisekedi, lui, n’était pas au pays. « [Étienne] Tshisekedi n’est pas au pays à l’époque, et donc le camp de la patrie a choisi Z’ahidi Ngoma pour représentant », expliquera Ruberwa.

Il faut rendre à Sun City ce qui lui revient : il a livré ce qu’il promettait sur le papier, une transition, puis les élections de 2006. Aucun autre n’en a fait autant. Mais la guerre pour laquelle on s’était assis n’a pas cessé. À l’Est, la violence n’a jamais vraiment reculé. La paix signée dans un palace sud-africain n’est jamais tout à fait descendue dans les collines du Kivu. L’organigramme a été appliqué. L’objet, non.

Les Concertations nationales, ouvertes par Joseph Kabila le 7 septembre 2013 et closes le 5 octobre, ont produit sept cents recommandations, dont une centaine dites clés, parmi lesquelles celle de ne pas toucher aux dispositions verrouillées de la Constitution. Le gouvernement de cohésion nationale qui devait en sortir n’a été formé que plus d’un an plus tard. Le reste est resté lettre morte.

Vingt et un jours pour un organigramme

Le dialogue de la Cité de l’OUA, facilité par Edem Kodjo, a abouti le 18 octobre 2016 à un accord dont BETO avait publié le texte intégral. Son article 17, en son troisième alinéa, se passe de commentaire : « Il sera procédé, dans les 21 jours de la signature du présent Accord, à la formation d’un nouveau Gouvernement d’union nationale. Sans préjudice des dispositions constitutionnelles et législatives nationales en vigueur, le Premier Ministre est issu de l’opposition politique signataire du présent Accord. » Vingt et un jours étaient prévus pour l’organigramme. Samy Badibanga a été nommé le 17 novembre, trente jours après. Son gouvernement a été publié le 20 décembre, soixante-deux jours après la signature, trois fois le délai : trois vice-Premiers ministres, sept ministres d’État, trente-trois ministres, vingt-deux vice-ministres. L’UDPS et la majorité de l’opposition avaient boycotté le dialogue. Steve Kivuata, porte-parole d’Adolphe Muzito, jugeait la nomination de Badibanga « effectivement en violation de la constitution et de l’accord ».

L’accord de la Saint-Sylvestre, signé le 31 décembre 2016 au centre interdiocésain sous médiation de la CENCO, prévoyait notamment le maintien de Joseph Kabila jusqu’à l’installation de son successeur, la primature au Rassemblement de l’opposition, un comité de suivi, l’exclusion de tout référendum, l’arrêt des poursuites contre plusieurs opposants, et des élections avant fin 2017. Kabila n’a pas brigué de troisième mandat. Il n’y a pas eu de référendum. Un Premier ministre est venu du Rassemblement, mais Bruno Tshibala, nommé le 7 avril 2017, avait rejoint la dissidence de cette plateforme le mois précédent, et Félix Tshisekedi, candidat du Rassemblement à ce poste, ne l’a pas obtenu. Quant aux élections, elles se sont tenues le 30 décembre 2018, avec deux ans de retard.

Deux lectures d’un même texte

Sur ce retard, deux lectures se sont affrontées, et elles portent toutes deux sur le même texte. Le 13 juillet 2017, le ministre Lambert Mende soutenait que l’accord contenait sa propre soupape, et il en citait le passage : « Toutefois, le Conseil National de Suivi de l’accord et du processus électoral, CNSA, le Gouvernement et la CENI peuvent unanimement apprécier le temps nécessaire pour le parachèvement desdites élections. » Cette clause, affirmait-il, « constitue une disposition spéciale dérogatoire au principe général fixant la date des scrutins au plus tard en décembre 2017 ». L’UNC de Vital Kamerhe soutenait l’inverse : dans son communiqué du 22 juillet 2017, le parti disait ses membres « mobilisés pour faire respecter l’accord du 31 décembre 2016, lequel exige l’organisation des élections en décembre 2017 ». Un an et demi plus tard, c’est la lecture du gouvernement qui l’avait emporté, sans qu’aucune instance ait eu à trancher entre les deux.

C’est là qu’est l’invariant, et il n’est pas dans les postes. Chacun de ces dialogues a créé un organe de suivi. Aucun n’a créé de mécanisme de sanction. Le Comité de suivi de la Cité de l’OUA comptait dix-huit membres, sept pour la majorité, sept pour l’opposition, quatre pour la société civile. Ses missions, énumérées à l’article 22, sont le suivi du chronogramme, la communication, l’interprétation de l’accord et l’évaluation avec la CENI. Rien, dans aucun de ses articles, qui contraigne. Le Conseil national de suivi né de la Saint-Sylvestre a connu un sort qui vaut démonstration : Vital Kamerhe a refusé d’en prendre la vice-présidence, le Front de Bemba a rejeté la nomination de Joseph Olenghankoy et refusé d’y siéger, une proposition de loi visant à l’abroger a été alignée à la session de septembre 2021, et il a été déguerpi de son siège en juin 2022. Le 10 juillet 2026, cet organe créé pour faire appliquer le dernier grand compromis congolais en réclamait un nouveau. « Le temps ne joue plus en faveur de la RDC », disait son président. « Au contraire, il est aujourd’hui notre ennemi. »

Une chose, pourtant, complique le récit du festin. Signer n’est pas la condition du poste, et le poste n’est pas la récompense de la signature. Le 30 décembre 2016, la veille de l’accord de la Saint-Sylvestre, ceux qui refusaient de le signer étaient, selon des sources concordantes, le MLC, Jean-Lucien Busa et Samy Badibanga. Or Badibanga était Premier ministre depuis six semaines, et Busa ministre d’État au Plan depuis dix jours. Ils avaient déjà l’organigramme du dialogue précédent, et refusaient celui du suivant. Félix Tshisekedi, lui, déclarait le 1er avril 2017, après avoir échoué à la primature : « Si c’est ma personne qui pose problème, suis prêt à me retirer course à la Primature. » Le cycle ne distribue pas à tout le monde, et il ne récompense pas la docilité. Il distribue à ceux qui sont là au moment où l’on distribue.

Le dialogue annoncé le 17 juillet n’a ni date, ni lieu, ni médiateur, ni ordre du jour. Il a un motif, et c’est le plus ancien de tous. « Notre pays aujourd’hui souffre d’une agression qui vient essentiellement de l’Est du Rwanda », a dit le cardinal Fridolin Ambongo. « Mais comment pouvons-nous faire face à une telle agression si nous sommes divisés entre nous, les fils et filles du Congo ? » C’est pour cette guerre-là qu’on s’était assis à Sun City, il y a vingt-quatre ans.